海角直播

von Christian Scheper und Carolina A. Vestena - Institut f眉r Entwicklung und Frieden 鈥� INEF 

Der Entwurf f眉r ein deutsches 'Lieferkettengesetz' ist ein wichtiger und 眉berf盲lliger Regulierungsschritt. Er bedeutet aber noch keine automatische St盲rkung der Menschenrechte, sondern spiegelt einen neuen rechtlichen Schauplatz des Konflikts zwischen Menschenrechten und vorherrschenden Produktionsweisen wider. Der Blog-Beitrag hebt die Konflikthaftigkeit der Lieferkettenregulierung hervor und argumentiert, dass der Gesetzesentwurf bisher entscheidende Schritte verpasst, um Rechteinhaber:innen in globalen Lieferketten zu st盲rken. 

Im Schatten der Corona-Krise hat das Bundeskabinett am 3. M盲rz den Entwurf des 鈥瀌eutschen Lieferkettengesetzes鈥� verabschiedet. Derartige Gesetze sind seit l盲ngerem Gegenstand internationaler und nationaler Debatten und werden von zivilgesellschaftlichen Menschenrechtsorganisationen seit Jahren gefordert. Das nun vorgeschlagene Gesetz definiert Ma脽st盲be f眉r die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht deutscher Unternehmen in ihren globalen Lieferketten. Man kann den Entwurf als wichtigen Meilenstein im gro脽en Konflikt um Menschenrechte und die transnationale Produktion von G眉tern betrachten. Es scheint uns angesichts des neuen Gesetzes bedeutsam, ebendiese  des Gegenstands hervorzuheben: Es geht nicht nur um die Setzung neuer Normen und damit die Schlie脽ung von Regulierungsl眉cken, sondern tats盲chlich um neue Formen der Bearbeitung eines Konflikts: International anerkannte Arbeits- und Menschenrechtsnormen und vorherrschende Formen der Produktion von G眉tern durch transnationale Unternehmen und ihre Lieferkettenstrukturen stehen in vielerlei Hinsicht unvereinbar nebeneinander. Sie repr盲sentieren einen gesellschaftlichen Konflikt um die Arten und Weisen der Produktion sowie die Verteilung ihrer Kosten und Gewinne. Die Pandemie und ihre verheerenden Auswirkungen auf  und die vielfachen, teilweise auch gewaltsamen Konflikte um die Anerkennung grundlegender Rechte, etwa in Textilfabriken, im Bergbau oder der Landwirtschaft des Globalen S眉dens, zeigen dies besonders deutlich. Das Lieferkettengesetz stellt eine neue politische Entwicklung in diesem Konflikt dar, die wir im Folgenden reflektieren und angesichts weitergehender Transformationen in der politischen Ausgestaltung von Lieferketten bewerten wollen. 

 In den Worten  bedeutet das Sorgfaltspflichtengesetz sowohl 鈥炩��.  Das Gesetz erreiche dies durch eine 鈥濨em眉henspflicht鈥�, der die Unternehmen nachkommen m眉ssen; es handele sich dabei weder um 鈥濫rfolgspflicht noch Garantiehaftung鈥�. Das bedeutet, dass ein Unternehmen f眉r das eigene Bem眉hen verantwortlich gemacht werden soll, 枚kologische und menschenrechtskonforme Produktionsbedingungen in der Lieferkette zu erreichen, nicht aber f眉r das Ergebnis in den Produktionsl盲ndern, die von vielen weiteren Faktoren abh盲ngen k枚nnen 鈥� etwa staatlichen Institutionen. Die im Gesetz verankerte Verantwortung zum Menschenrechtsschutz basiert auf den , die bereits 2011 durch den Menschenrechtsrat beschlossen wurden und 2016 in einen nationalen Aktionsplan f眉r Wirtschaft und Menschenrechte der Bundesregierung 眉bertragen wurden. Gem盲脽 der Leitprinzipien hat nach wie vor der Staat seine v枚lkerrechtlichen Achtungs-, Schutz- und Gew盲hrleistungspflichten. Aber Unternehmen tragen selbst auch eine Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte, die 眉ber die eigenen betrieblichen Grenzen hinausreicht und ihre gesamten Einflussbereiche umfasst 鈥� etwa Zuliefervertr盲ge und andere Gesch盲ftsbeziehungen. In aller Regel spiegelt diese Verantwortung aber eher eine gesellschaftliche Erwartung und ist rechtlich nicht bindend. Diverse L盲nder haben daher begonnen, 眉ber entsprechende gesetzliche 脛nderungen zu diskutieren. Einige haben bereits Sorgfaltspflichtengesetze f眉r Unternehmen verabschiedet (Frankreich) oder durch  (z.B. 脰sterreich). Mit Ausnahme Frankreichs etablieren die beschlossenen Gesetze allerdings keine allgemeine Sorgfaltspflicht, sondern beziehen sich auf spezielle Themen, z. B. Sklaven- und Zwangsarbeit (Australien, Gro脽britannien) oder Kinderarbeit (Niederlande), oder sie adressieren nur bestimmte Industriesektoren und Handelsg眉ter (z.B. EU-Konfliktmineralienverordnung). 

 Noch vor seinem endg眉ltigen Erlass ist der verabschiedete deutsche Gesetzestext in die Kritik der Zivilgesellschaft geraten. Beanstandete Aspekte sind fehlende zivilrechtliche Klagem枚glichkeiten, der enge Geltungsbereich und eine stark eingeschr盲nkte Wirksamkeit in die Tiefen der Lieferketten hinein 鈥� z. B. im zweiten, dritten oder vierten Glied einer Zulieferkette, wo h盲ufig auch weitgehend ungesch眉tzte, informelle Arbeit vorherrscht und der Einfluss des betreffenden deutschen Unternehmens aufgrund intransparenter Informationslage meist unklar ist. Vor allem wurde am Entwurf aber die sehr geringe Ber眉cksichtigung 枚kologischer Sorgfaltspflichten bem盲ngelt. Das Gesetz wird nach einer weiteren  erst ab 2023 in Kraft treten und gilt zun盲chst nur f眉r sehr gro脽e Unternehmen mit mehr als 3000 叠别蝉肠丑盲蹿迟颈驳迟别n, ab 2024 auch f眉r Unternehmen mit mindestens 1000 叠别蝉肠丑盲蹿迟颈驳迟别n. EU-Kommissar  betonte just am Tag der Bekanntmachung des deutschen Gesetzesentwurfs, dass die EU weitergehen werde und ein Sorgfaltspflichtengesetz mit breitem Anwendungsbereich und zivilrechtlichen Klagem枚glichkeiten plane. Im Juni 2021 soll der Entwurf der Kommission vorliegen. 

 Wie ver盲ndert sich der Konflikt um Menschenrechte in der Lieferkette?  

 Politisch sind drei Entwicklungen interessant in der aktuellen Diskussion um die neue Regulierung von Lieferketten: Erstens zeigt sie, dass die breite gesellschaftliche Auseinandersetzung 眉ber globales Wirtschaften und internationale Menschenrechte nun zunehmend in einer juristischen Konfliktarena ausgetragen wird. Das Recht spielt dabei eine ambivalente politische Rolle. Zweitens, und hiermit eng verbunden, verschiebt sich der Konflikt um Standards und Rechte in Lieferketten mit der Einf眉hrung der Sorgfaltspflicht stark auf die Managementebenen der Unternehmen. Die unternehmenseigenen Verfahren zur Gewinnung von Informationen 眉ber Risiken und Missst盲nde, die h盲ufig kaum vollst盲ndig f眉r au脽enstehende Akteure nachvollziehbar oder g盲nzlich intransparent sind, werden dabei zunehmend zur Entscheidungsgrundlage und damit zum zentralen Konfliktgegenstand. Drittens l盲sst sich angesichts dieser Verschiebung vermuten, dass die politische Gestaltung globaler Lieferketten, das hei脽t ihre Praktiken der Steuerung und der Konfliktbearbeitung, vor tiefgreifenden Ver盲nderungen stehen. Nicht nur aufgrund der aktuell sichtbaren Pandemiefolgen, sondern auch angesichts eines breiten gesellschaftlichen Digitalisierungstrends d眉rfte sich die Verf眉gbarkeit und Relevanz von Informationen und Daten in Lieferketten grundlegend ver盲ndern. Vor allem die ersten zwei Entwicklungen wollen wir im Folgenden weiter aufgreifen, um das Lieferkettengesetz als neues Element im Konflikt um globale Produktionsbedingungen zu bewerten. 

Verschiebung des Konflikts in das juristische Feld: Zur Ambivalenz des Rechts 

 Folgen wir dem Soziologen Pierre Bourdieu (2019: 36), so sind rechtliche Normen weder Ausdruck einer rein juridischen Dogmatik noch blo脽es Ergebnis 枚konomischer Macht. Das Recht ist eher ein 鈥濳ampfplatz鈥� (Bourdieu 2019: 39), auf dem gesellschaftliche Konflikte ausgetragen werden. In dieser Arena treten Jurist:innen in Konkurrenz auf und ringen dabei um das Monopol, um die gute Ordnung zu verk眉nden: 鈥濪araus ergeben sich [...] systematische Differenzen im sozialen Gebrauch des Rechts und, genauer gesagt, in der Rolle, die dem Bezug auf das Juridische im Universum m枚glicher Handlungen zukommt, insbesondere im Kontext sozialer K盲mpfe um bestimmte Forderungen鈥� (Bourdieu 2019: 43). Mit Blick auf das Lieferkettengesetz kann Bourdieus Sichtweise auf die strategische Deutung und die strukturelle Ambivalenz des Rechts in der Lieferkettenproblematik hilfreich sein. Mit den neuen Sorgfaltspflichten werden einerseits Probleme in der Lieferkette sichtbar gemacht, darunter der fehlende Schutz fundamentaler Rechte bei der Arbeit, etwa auf faire L枚hne, unabh盲ngige Gewerkschaften, Ma脽nahmen zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und die Vermeidung von Zwangs- und Kinderarbeit. Durch die Gesetzesform entstehen auch teilweise neue und lange 眉berf盲llige Wege f眉r die Justiziabilit盲t dieser Missst盲nde 鈥� in Deutschland zwar auch mit dem neuen Gesetz nicht durch zivilrechtliche Klagen, aber zumindest durch die M枚glichkeit beh枚rdlicher Bu脽geldverfahren. 

Verschiebung der Konfliktbearbeitung auf die Managementebene: Sorgfalt als Abw盲gung zwischen konfligierenden Interessen 

Andererseits k枚nnen die rechtlich kodifizierten Sorgfaltspflichten weitergehende Folgen f眉r die gesellschaftliche Auseinandersetzung mit den bestehenden normativen Widerspr眉chen und Ungerechtigkeiten in globalen Lieferketten haben. W盲hrend das Gesetz bestimmte Probleme und L枚sungswege rechtlich erfasst, werden andere ausgeblendet. Neben der sehr eingeschr盲nkten Ber眉cksichtigung 枚kologischer Aspekte steht generell bei der Sorgfaltspflicht die Perspektive der Leitunternehmen auf die unmittelbaren Zulieferer im Vordergrund des deutschen Gesetzes. Normative Ma脽st盲be sind neben den internationalen Menschenrechten im Wesentlichen die 眉blichen, als angemessen erachteten 鈥瀏uten鈥� Industriepraktiken, an denen sich eine unternehmerische Sorgfalt orientieren muss. Letztere bauen aber bisher zumindest teilweise auf ebenjenen Spannungen zwischen menschenrechtlichen Normen und Profitmodellen auf, die Kern des Konflikts sind: Strukturelle Ungleichgewichte, wie die Benachteiligung von Frauen und rassistische Pr盲gungen der Produktionsbedingungen, gesellschaftlich problematische Gesch盲ftsmodelle (z.B. Fast Fashion) sowie die ungerechte Arbeitsteilung zwischen dem Globalen S眉den und Norden k枚nnen mit den Mechanismen der Sorgfaltspflicht rechtlich kaum angegangen werden. Der Fokus auf Sorgfalt und Transparenz der Leitunternehmen reduziert in der juristischen Auseinandersetzung die multiplen Dimensionen, die Konflikte entlang der Lieferketten kennzeichnen und verschiebt gleichsam die Konfliktbearbeitung auf die Ebenen des Unternehmensmanagements selbst. Die Entscheidung 眉ber angemessene Ma脽nahmen und Priorisierungen werden wesentlich in den Management-Abteilungen getroffen. Damit ergibt sich ein Zuwachs an politischer Autorit盲t der Unternehmen gegen眉ber Rechteinhaber:innen im genannten Konflikt. 

 Um diese Vermutung plausibel zu machen, ist es hilfreich etwas n盲her zu betrachten, um welche Entscheidungen und Ver盲nderungen es f眉r Unternehmen vornehmlich gehen wird, um der Sorgfaltspflicht nachzukommen. Neben einem allgemeinen Bekenntnis zu den Menschenrechten wird erwartet, dass Unternehmen effektive Risikoanalysen in der Lieferkette vornehmen. Hierbei geht es nicht um betriebliche Risiken, sondern um Risiken f眉r Rechteinhaber:innen, also z.B. Arbeiter:innen in der Lieferkette. Bisher gibt es f眉r solche Analysen zwar internationale Empfehlungen, aber in den meisten Unternehmen kaum etablierte und bew盲hrte Verfahren. Es bestehen eher erste Versuche und Pilotprojekte. Der neue rechtliche Rahmen wird somit f眉r die weitere Entwicklung und Ausgestaltung solcher Verfahren pr盲gend sein. 

Schauen wir uns die Vorgaben und Anreize f眉r die Risikoanalyse im deutschen Gesetzesentwurf an, so wird deutlich, dass hier die wesentliche Ausgestaltung entlang der Pr盲missen der 鈥濧ngemessenheit鈥� durch Unternehmen selbst vorgenommen werden muss. Hier muss das Unternehmen also in vielen Entscheidungen abw盲gen, wie das Anspruchsniveau an den Menschenrechtsschutz sein soll, d. h. welche Unternehmenspraktiken ge盲ndert oder weiterhin unhinterfragt bleiben, ob und wie stark zus盲tzliche Kosten akzeptiert oder inwieweit profitable Produktionsbereiche zugunsten besseren Menschenrechtsschutzes umgestaltet werden. Legen wir unsere  zugrunde, so kommt dem Gesetz gerade in diesen Abw盲gungsfragen Signalwirkung zu, da es hier klar die Pr盲missen zugunsten der Handlungsm枚glichkeiten von Rechteinhaber:innen verschieben m眉sste, um dem eingangs zitierten Anspruch, den Menschenrechtsschutz zu verbessern, gerecht werden zu k枚nnen. 

Bleiben wir beim Aspekt der Risikoanalyse, so wird im deutschen Gesetzesentwurf deutlich, dass eher ein gegenteiliger Anreiz gegeben wird: Unternehmen sind f眉r die Vermeidung von Menschenrechtsverletzungen bei mittelbaren Zulieferern 鈥� also solchen Betrieben, die nicht in einem direkten Lieferverh盲ltnis mit dem deutschen Unternehmen stehen 鈥� nur dann zu einer Risikoanalyse und zu weiteren Ma脽nahmen aufgerufen, wenn sie 鈥炩�� von m枚glichen Verletzungen gesch眉tzter Rechtspositionen erlangen. Dies k枚nnte durchaus als Anregung verstanden werden, die Kenntnisse 眉ber Arbeitsbedingungen im Wesentlichen (wieder) auf die direkten Zulieferer zu beschr盲nken. Damit w盲re ein Hauptproblem der globalen Lieferketten ausgeklammert: die weite Verzweigung und Unterauftragsvergabe in die st盲rker ungesch眉tzten und informellen Bereiche der Wirtschaft, in denen Arbeitsrechte kaum gesch眉tzt sind. Andere notwendige Schritte neben der Risikoanalyse, wie Ma脽nahmen zur Verringerung von Risiken, zur Wiedergutmachung oder Beschwerdeverfahren, unterliegen ebenfalls einem starken Ermessensspielraum der Unternehmen und m眉ssen sich praktisch noch bew盲hren. 

Von einer Perspektive der 鈥濺egulierungsl眉cken鈥� aus betrachtet 鈥� die also nicht von grundlegend konfligierenden Interessen ausgeht 鈥� ist gegen einen solchen Ermessensspielraum im Management nichts einzuwenden. Er ist pragmatisch, denn er entspricht einem heterogenen Feld von Unternehmenstypen, -gr枚脽en und -praktiken und folgt der Annahme, dass Unternehmen selbst am besten die geeigneten Verfahren w盲hlen und ausgestalten k枚nnen. Gehen wir allerdings von einem grundlegenden Konfliktfeld aus, in dem Unternehmen nur eine Partei darstellen, so liegen die Entscheidungen 眉ber die Gegenst盲nde und Bearbeitungsverfahren des juristischen Konflikts einseitig bei dieser Partei. Verbunden mit der 枚ffentlichen Relevanz und den durch das Gesetz begr眉ndeten beh枚rdlichen Pr眉fanspr眉chen entsteht damit auch ein enormer Bedarf an Daten und Informationen, die Unternehmen selbst 眉ber die eigenen Verfahren zum Monitoring, zur Risiko- und Schadensminimierung erzeugen und 枚ffentlich kommunizieren m眉ssen. Unternehmerisches Wissen und Informationen werden also zunehmend zum Dreh- und Angelpunkt in der politischen Auseinandersetzung 眉ber Lieferketten und Menschenrechte. 

Fazit: Lieferketten und Menschenrechte als Konfliktfeld begreifen 

Die Konfliktperspektive auf globale Lieferketten und Menschenrechte macht die politische Bedeutung der Verschiebungen sichtbar, die mit den neuen gesetzlichen Regulierungen einhergehen. Verstehen wir das Lieferkettengesetz als Element eines gr枚脽eren Konflikts um Wirtschaftsunternehmen und Menschenrechte, so wird deutlich, dass die von der Bundesregierung propagierten Ziele 鈥� mehr Rechtssicherheit f眉r Unternehmen und st盲rkerer Menschenrechtsschutz 鈥� zwei Seiten des Konflikts darstellen. Um es klar zu sagen: Das vorgeschlagene Gesetz ist ein wichtiger und l盲ngst 眉berf盲lliger Regulierungsschritt. Aber die rechtlich verbindliche Form als solche bedeutet noch keine automatische St盲rkung der Menschenrechte. Wir m眉ssen genauer hinschauen, um zu verstehen, welche neuen Praktiken und Wege der Konfliktbearbeitung sich konkret aus dem Gesetz ergeben. 

 Hierbei sehen wir im vorliegenden Entwurf nur unzureichende M枚glichkeiten, damit 叠别蝉肠丑盲蹿迟颈驳迟别 das Recht als transnationales Instrument f眉r die Einforderung von Menschenrechtsnormen effektiv gegen眉ber Unternehmen nutzen k枚nnen. Hierf眉r fehlen z.B. zivilrechtliche Klagewege und es gibt widerspr眉chliche Anreize f眉r eine konsequente Sorgfalt in den Tiefen der Lieferketten. Auch die vielfachen Wechselwirkungen zwischen 枚kologischen Folgen in der Lieferkette und Menschenrechte werden bisher wenig erfasst 鈥� man denke z.B. nur an die Auswirkungen regional konzentrierter F盲rbereien oder auch giftiger Viskoseproduktionen f眉r die globale Textilindustrie. Dar眉ber hinaus fehlen der Form der Sorgfaltspflicht auch Ansatzpunkte, wie strukturelle Probleme der Lieferkette (z.B. Diskriminierung, unterschiedliche Rechtssicherheit f眉r transnationale Konzernnetzwerke und 叠别蝉肠丑盲蹿迟颈驳迟别, indirekte 枚kologische Sch盲den usw.) rechtlich in Zukunft herausgefordert werden k枚nnen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass sich derartige R盲ume 枚ffnen. Es scheint sich mit der Sorgfaltspflicht aber zun盲chst vielmehr ein breites und komplexes Konfliktfeld auf eine Perspektive der Leitunternehmen zu verengen. Auch in dieser Form k枚nnte das Gesetz jedoch starke Anreize setzen, damit Leitunternehmen den Menschenrechten eine andere Priorit盲t in strategischen Entscheidungen einr盲umen, als sie es bisher getan haben 鈥� die Corona-Krise hat die Notwendigkeit mehr denn je deutlich gemacht. Dies wird bisher im deutschen Entwurf vers盲umt und es bleibt zu hoffen, dass der Bundestag nachbessert. Die EU-Kommission scheint st盲rker in diese Richtung gehen zu wollen, daher kann auch der f眉r Juni 2021 angek眉ndigte Vorschlag mit Spannung erwartet werden. 

Dar眉ber hinaus kristallisieren sich Daten und Informationen als neue Arena heraus, die durch die Digitalisierung einen grundlegenden Wandel erfahren, aber bisher kaum im Hinblick auf ihre Bedeutung zur Bearbeitung der Konflikte um Menschenrechte in der Lieferkette diskutiert werden. Eine Reihe an  zur 鈥濬ernsteuerung鈥� des Monitorings von Arbeitsbedingungen durch digitale Tools verspricht dieses Problem zu adressieren, wirft aber  auf. In der Lieferkettendiskussion scheint es bisher prim盲r um ein Mehr an Daten und Transparenz zu gehen, nicht aber um die Frage, wer auf welche Weise hierdurch an Handlungsm枚glichkeiten und Einfluss gewinnt, wer Daten erheben, kontrollieren und verifizieren kann und welche Haftungsfolgen dies haben sollte.